【文献与探索】地方政府网络中的领导行为：一项经验复制研究

类别：网络治理

导言

关于网络中的领导力的新兴研究中，很少有研究探索其特殊性——城市。在最新一项研究中，两位意大利学者Denita Cepiku and Marco Mastrodascio教授就研究了在网络和单一机构结构中领导力的存在和差异程度。与大多数实证研究不同，这是一项复制研究，他们将Silvia和McGuire的研究对不同群体进行了实证推广。尽管如此，该研究在不同程度上证实了原始研究的发现。不同的偶发事件似乎不会影响领导风格，这表明公共部门存在着具有普遍性的领导行为。论文发表在PMR上面。 

（文献来源：Cepiku, D. & Mastrodascio, M. (2021). Leadership Behaviours in Local Government Networks: An Empirical Replication　Study. Public Management Review. 23(3): 354-375. DOI: 10.1080/14719037.2019.1679233）。

研究问题

本研究的目标是通过复制一项关于单一机构结构中的领导和网络中的领导之间存在差异研究，为几乎没有讨论的网络领导这一研究主题作出贡献。关系到公共利益的领导网络存在若干复杂问题且关于其管理和治理，包括协调机制、机构设计和绩效评价的研究正稳步发展。网络的一个关键特征是没有层级权威，没有正式的隶属关系，且互动是基于专业知识、信任和合法性。关于网络中的领导作用的新研究从网络管理和公共领导力的两大研究源流中获得了启发。网络中的领导被视为是一个旨在“建立信任、相互理解和协商共同目标”的过程（Huxham&Vangen，2000）。虽然现在人们普遍认为，强有力的领导对于一个网络是必要的，以使单个组织的利益与合作整体相一致（Bryson、Crosby&Stone，2006），很少有人研究过网络上的领导是否与在单一机构结构中的领导有所不同（Lemaire ，2012）。一个例外是Silva和McGuire（2010）的研究，他们在美国应急管理网络的背景下提供了关于这方面的经验证据。作者呼吁了在不同的情境下复制他们的研究的必要性。

本研究进行了实证推广，采用了与复制研究相同的测量和分析在不同的情境下检验了原始研究。目的是检验原始研究的结果多大程度上（Silva&McGuire，2010）可以推广到不同的人群，严格遵循了理解什么是网络领导以及它如何不同于单一机构结构中的领导的目的。

网络与领导

在过去几十年，政府的作用发生了变化，重点强调利用合作治理安排来提供公共服务和满足社区需求。合作是一种有目的的关系，旨在通过让两个或多个自主主体一起工作而非分开工作来增加公共价值（Agranoff& McGuire，2003）。在几类合作安排中，网络引起了学界的极大兴趣（Isett等，2011）。网络是相互依存的行动者之间稳定的社会关系模式，围绕政策问题和/或政策方案形成，并由这些行为者之间的博弈生态建构、再造和改变（Kickert、Klijn和Koppenjan 1997）。

关于网络的研究历来侧重于确定单一机构结构的差异。网络是集中的权威系统，更多地基于专业知识而不是职位（Agranoff，2003，11）。其他显著特征包括：多个组织的参与；每个组织都有自己的利益、文化、利益相关者和不同程度的层级和管理控制；合作任务和网络任务共存（有时冲突）；不同于合作伙伴组织认知的相互依赖；以及基于信任和共享规则的博弈式互动；同时彼此间没有任何主导权威。人们普遍认为，网络需要管理、治理和领导，而这些是协作环境下的独特结果。这三个术语和相关的工作经常交替使用（Lemaire，2012）。关于网络治理，Provan和Kenis （2007）提出了三种基本形式：共享权限、领导机构和网络管理权限（NAO）以及每种形式可能最有效的条件。

Crosby和Bryson（2018）在他们关于公共领导的文献综述中注意到，大多数关于网络领导理论的文章都发表在21世纪的头十年。虽然一些研究人员已经调查了领导是否关系到网络的成功，但很少有人研究网络领导是否不同于单一机构结构中的领导。关于网络领导的研究倾向于假设网络领导需要有所不同，但很少有经验证据支持这一点。正如Silva和McGuire （2010）指出的那样，网络领导的实证研究数量很少，更重要的是，针对研究领导力在两种环境（网络和单一机构结构）中如何变化的实证研究数量有限。他们找到了证据来支持这样的假设，即网络中的领导不同于单一机构结构中的领导，尽管他们得出结论，两者并没有完全不同。他们将网络领导对以人为导向的行为和保护协作过程的关注确定为其独特的特征。

地方政府网络

网络管理研究很久以前就集中在城际合作，它可以采取各种形式（Hulst等，2009；Feiock&Scholz（2010）。Arn和Friederich（1994）和后来的Steiner（2003）认为，市政间合作是“由两个或两个以上的市政当局联合或由第三方法律实体完成的公共市政任务”（Steiner，2003，553）。

不同国家存在不同形式的城市间合作。国家背景和行政传统更影响对合作的偏好，相较于合并而言。后者是北欧国家小型城市最常见的解决方案（Cepiku，2006；OECD，1997）。美国也存在这样的问题，39，000个地方政府中有22，000个辖区居民不到2，500人。美国的一个特点是，地方政府网络通常专门从事一项公共服务，而在意大利和其他欧洲国家，它们提供多种功能（Warner&Hefetz，2012）。

三个驱动因素使合作成为意大利地方政府间的一种流行的制度安排（约占所有地方政府的87%；Anci，2004；Cepiku，2006）。

首先，城市规模小，人口不到5，000人的城市有5，800个，几乎占全国8000个城市的70%，但同时这些城市政府管理着全国50%的领土，并向20%的意大利人口提供地方服务（祖夫达，2002年）。地方政府负责若干服务，如一般地方服务，包括运输、房地产登记、城市和地区规划、应急管理、垃圾管理、福利服务、学校建设和教育服务、市政警察和统计服务。他们负责的职能中有三分之二往往无法履行（ISTAT，2018）。

其次，上世纪90年代改革后，包括市长直选在内，地方政府享有更高程度的自治权。

第三，网络已经成为紧缩措施的答案，紧缩措施对地方政府的要求特别苛刻，使得合作成为除削减服务和增加税收之外的第三种方式（经合组织，2012年；Cepiku，Mussari，and Giordano 2016）。

意大利的城市间合作可以采取多种形式，这些形式沿着日益一体化的连续体发展，并可能达到市政联合体的状态。在这些形式中，市政联合体（我们分析的对象）比其他类型的联合体要求更高，因为它们包括建立一个新的行政协调机构，被赋予类似于市镇的法律和政治责任。因此，从政治角度来看，它们也更具约束力。此外，它们更好地展示了文献中定义网络的那些特征：它们具有NAO（网络管理组织）式的治理；正式设计了一些网络管理功能；它们涉及具有不同利益相关者、组织文化和运作方式的多个组织；每个合作者都有共同和不同的使命；最重要的是，必须满足自己的利益。国家政府对地方政府事务的这种干预带来了不确定性和冲突，使网络管理更加复杂，从长远来看，城市间的合作也不那么有吸引力。

研究目的与方法

本研究的目的是通过复制Silvia& McGuire （2010）关于网络领导行为的研究，并通过检验原始研究结果在何种范围内可以推广到不同的人群或环境，以及推广到什么程度，来为关于公共部门网络领导力的新兴文献提供实证贡献。在最初的研究中，作者试图为以下研究问题提供答案：什么是多行动者情境下的领导？这种领导者的特点是什么，最重要的是，在这些类型的情境下，领导与单一机构背景下的领导有何不同？

根据Tsang和Kwan（1999），复制不可避免地基于两个基本选择：所使用的方法和数据来源。更具体地说，一名进行经验归纳的研究者检验了研究结果在多大程度上可以推广到其他人群。在本复制研究中，研究是在最初的研究之后进行的，使用相同的方法，但基于不同的政策背景：地方政府网络（市政联合体）。本复制研究可以被认为是经验归纳，而不是直接或精确的复制。

在本研究中，分析的背景和在最初的研究中检验的背景是不同的，但同样可以用来解释领导网络和领导单一机构结构中的领导是如何具体化的。在最初的研究中，Silva和McGuire （2010）调查了应急情境下的领导力。更具体地说，他们检验了处理大规模灾难的417名县管理人员是否能够控制住恶劣条件，这些条件通常涉及一个以上的市、县甚至州的边界，因此需要一种网络领导方法。在本论文中，调查了68个作为网络的市政共同体和单一机构（市政当局）。与许多领导力研究一样，这种分析依赖于调查数据。使用三个领导行为类别（Van Wart，2004，2008）复制了最初的研究，以实证分析意大利城市间网络中的领导行为。为了分析单一机构结构的领导如何区别于网络的领导，将这三个类别与市长在领导其城市和网络时表现出的行为进行了比较。

在调查中，一份匿名的网络问卷于2015年9月在全国范围内发出，并在2017年全年保持开放。进行了两次面对面的试点访谈，目的是测试问卷的可理解性和答案的信度。在主要的在线访谈之后，进行了额外的访谈，以使样本能够代表总体。统计总体由代表意大利所有362个网络的362名市长组成，而Silva和McGuire （2010）调查的统计总体指的是2486个县的管理者，代表46个州和哥伦比亚特区（417名县级管理领导对调查做出了回答，占统计人口的16.77%）。与Silvia和McGuire的研究（2010）所做的一样，本研究比较了政府机构（单个市政当局）领导的行为频率和网络（市政联合体）领导相同行为的频率。以适当控制和共同方法偏差所代表的方法论问题在调查设计和数据分析的过程中得到了解决。结果是每个领导者都充当了自己的控制者。此外，与Silvia和McGuire的分析（2010）一样，Harman的单因素测试和验证性因素分析并没有展现出数据中存在共同方法偏差的证据。

研究发现

调查结果：总结了68名受访者，市长同时担任各自城市的领导人和联合体的。调查了网络领导与市政领导的行为是否不同以及前者的特殊性，并将发现与原始研究的结果进行了比较。

结果显示了在调查的68个地方政府网络中网络领导行为的排名。在网络中的前十大领导行为中，有五种属于以人为导向的范畴。领导网络中最常用的领导行为是平等对待所有网络成员，平均值为4.00，其次是保持网络的良好信誉，平均值为3.85，这是因为后者是一种重要的网络行为，因为它激发了网络参与者和利益相关者的承诺和支持（Silvia和McGuire，2010），并增强了网络的合法性（Milward&Provan，2006）。领导网络中第三种最常用的行为是将网络提出的建议付诸实施，这是找到问题的共同解决方案的一种手段。第四个行为是建立一个共同愿景，这也是保持身份和动机所必需的行为。成员之间差异和共同的使命、不同的文化和运作方式的存在会在网络中引发冲突和拖延。在这份排名的最后，发现了行动不经网络咨询与改变网络结构，频率较低的原因是网络成员需要共同分享和追求网络的使命和身份。

本研究还对网络领导和单一机构领导进行了比较，以了解两者是否存在差异与差异程度。如果参与网络（市政共同体）的领导行为的程度和类型不同于在单一机构环境（市政）中使用的领导行为，那么网络领导的概念可以被认为是有效的。然而，这一发现不能支持Silva和McGuire （2010）发现的实质性差异，即网络领导是公共管理活动的一个关键组成部分，但由于总平均值不同（分别为3.79和4.02），网络领导仍然比领导当地机构花费更少的时间和精力。就两种环境（网络和单一机构）中单一领导行为之间的差异而言，这种差异是存在的，但不如Silva和McGuire（2010）的研究那样突出。

在网络领导中，以人为导向的行为得分最高，为3.62，而在层级领导中，以任务为导向的行为得分最高，同样为3.62。这一结果类似于Silva和McGuire （2010）的结果，其中前三种行为是以人为导向的，13种以人为导向的行为中有10种排在前17名。

组织导向的行为类别中最相关的差异在建立一个共同的愿景，影响价值观和规范，并建立成员对使命的承诺，所有这些都是由网络内部目标和组织文化的高度异质性所驱动的。在市政当局，与利益相关方保持良好关系并鼓励利益相关方的支持是高得分行为，表明网络和利益相关方之间的关系在等级结构中不那么重要。这在一定程度上可以用致力于建立成员间关系的更多努力来解释，但它也支持研究中的一种观点，即认为网络比单一机构结构更加封闭，外部问责更少（Klijn&Koppenjan 2014）。

讨论与结论

本研究的目的是通过对Silva和McGuire （2010）从应急管理到地方政府的研究结果进行经验归纳，为网络领导研究做出贡献。对领导权变理论的研究，同样做出了贡献。与最初的研究类似，结果拒绝了单一机构（市政当局）和网络（市政联合体）领导之间“没有差异”的零假设。拒绝的依据是调查的被试者，他们在所分析的两种环境中表现出不同的领导行为（这种差异可以通过采用领导行为的不同频率得到证明）。

研究发现，与单一机构相比，网络中以人为导向的行为比以任务为导向的行为更为频繁，这两者存在与原始研究相同的差异。然而，与最初的研究相比，这种差异的程度较低。Silva和McGuire（2010）发现，在所分析的两种不同环境中，三种领导行为（以人为导向、以任务为导向和以组织为导向）的总平均值之间存在显著差异（单一和多部门应急结构），分别为4.02和3.79。本研究的结果证实了这一差异，但程度很小，单个市政府为3.57，市政联合体为3.54。此发现符合一般的网络研究，也符合领导权变理论。事实上，Fiedler（1967）发现了一种关联，即领导者对情境的偏好逐渐减弱——这可以被解释为一种更像网络的情境——和更以人为导向的领导者之间的关联。

这项研究中的证据可得出结论，与单一机构结构相比，合作环境（如网络）中的领导力是不同的（Agranoff，2007；Provan&Milward 1995）。具体来说，结果揭示了文献中一个有争议的问题。它们表明，自上而下和正式的管理活动，如安排要完成的工作和分配特定的任务，在单一机构结构中是常见的（记录了10个位置的等级差异，而在原始研究中是15个位置）。相反，在两项研究中，非正式活动，如协调工作和建立信任，在单一机构结构中并不比在网络中更常见。

总之，与单一机构组织中的领导相比，网络中的领导是特殊的。不管网络运行的国家或政策环境如何它总是展现出某些特定行为；这种行为应当被视为是普遍性的。

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附参考文献附参考文献附参考文献

参考文献：

Arn, D., and U. Friederich. 1994. Gemeindeverbindungen in der Agglomeration. Zürich: NFP Stadt und Verkehr: Nationales Forschungsprogramm Stadt und Verkehr.

Baker, E., M. Kan, and S. T. Teo. 2011. “Developing a Collaborative Network Organization: Leadership Challenges at Multiple Levels.” Journal of Organizational Change Management 24 (6): 853–875. doi:10.1108/09534811111175797.

Cepiku, D., R. Mussari, and F. Giordano. 2016. “Local Governments Managing Austerity: Approaches, Determinants and Impact.” Public Administration 94 (1): 223–243. doi:10.1111/padm.12222.

Crosby, B., and J. Bryson. 2018. “Why Leadership of Public Leadership Research Matters: And What to Do about It.” Public Management Review 20 (9): 1265–1286. doi:10.1080/14719037.2017.1348731.

Klijn, E. H., I. van Meerkerk, and J. Edelenbos. 2019. “How Do Network Characteristics Influence Network Managers’ Choice of Strategies?” Public Money & Management. doi:10.1080/09540962.2019.1665828.

Van Wart, M. 2013. Changing Public Sector Values. New York and London: Routledge.

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https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14719037.2019.1679233?scroll=top&needAccess=true

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